UN NUOVO MODELLO DI GIUSTIZIA
SOVRANAZIONALE
La nuova procedura dei ricorsi davanti la Corte Europea dei diritti
dell’uomo
di Alessia Sonaglioni
1) Un sistema originale
La Convenzione europea dei diritti dell'uomo (di seguito "la Convenzione")
rappresenta il sistema più evoluto di protezione internazionale
dei diritti dell'uomo. Elaborata nell'ambito del Consiglio d'Europa nel
1950 ed entrata in vigore nel 1953 , essa prevede un catalogo di diritti
fondamentali successivamente ampliato da una serie di protocolli aggiuntivi
. E’ uno strumento poco conosciuto e raramente utilizzato dagli operatori
del diritto italiani, malgrado la diretta applicabilità nell’ordinamento
interno delle sue disposizioni e la possibilità di ricorso individuale
davanti agli organi della Convenzione aperta ai soggetti dell’ordinamento
italiano fin dal 1973.
Il presente scritto ha come scopo principale quello di fornire gli
elementi di base necessari alla comprensione del sistema di controllo istituito
dalla Convenzione, con particolare riferimento al ricorso individuale.
Verrà esaminata, nelle sue grandi linee, la procedura davanti alla
nuova Corte europea dei Diritti dell’Uomo (di seguito “la Corte”), della
quale verrano messi in risalto gli aspetti che più possono interessare
gli avvocati.
L’originalità del sistema previsto dalla Convenzione risiede
principalmente nella facoltà per i singoli individui di adire un
organo di controllo avente natura supranazionale, indipendente dagli Stati
parti alla Convenzione, dal quale possono ottenere la condanna dello Stato
che abbia violato uno dei diritti fondamentali previsti dalle disposizioni
convenzionali. Nella versione antecedente all'entrata in vigore del Protocollo
n.11 , con il quale il sistema è stato riformato, il controllo sull'applicazione
della Convenzione da parte degli Stati veniva svolto da tre organi distinti,
la Commissione, la Corte e il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa.
La Commissione aveva un compito di filtraggio dei ricorsi: ne esaminava
la ricevibilità e, qualora l'esame avesse un esito positivo, procedeva
al tentativo di composizione amichevole delle parti. In caso di insuccesso
di quest'ultimo la Commissione esaminava il ricorso nel merito. La procedura
si concludeva con l'adozione di un parere non vincolante. Successivamente
all'adozione del rapporto della Commissione il caso veniva alternativamente
esaminato dalla Corte, organo di natura giudiziaria o, nella maggior parte
dei casi, dal Comitato dei ministri, organo avente di per sé natura
politica, ma dotato allo scopo di potere decisorio. Sia le sentenze con
le quali la Corte accertava definitivamente l'esistenza di una violazione
della Convenzione che le risoluzioni finali del Comitato dei ministri avevano
valore vincolante per gli Stati.
2) La nuova Corte europea dei diritti dell'uomo
Con il Protocollo n. 11 il sistema di controllo è stato profondamente
rivisto. Scomparsa la Commissione e ridimensionato il ruolo del Comitato
dei Ministri, è stata istituita una Corte unica dei diritti dell'uomo
competente a trattare, in unica istanza, tutte le questioni concernenti
l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione che le vengono sottoposte
per il tramite di ricorsi interstatuali e individuali. La Corte, salvo
eccezioni, non è competente a riesaminare il merito di un processo,
ma ne valuta lo svolgimento e gli esiti alla luce degli obblighi derivanti
dalla Convenzione.
Non si deve dimenticare che il ruolo della Corte nell’applicazione
della Convenzione resta del tutto sussidiario rispetto a quello delle autorità
nazionali, garanti naturali dell’attuazione dei diritti e delle garanzie
previste dal sistema convenzionale, come stabilito dall’articolo 1 della
Convenzione .
La Corte è competente, inoltre, a fornire al Comitato dei Ministri
del Consiglio d'Europa pareri consultivi su questioni giuridiche relative
all'interpretazione della Convenzione.
Composizione e funzionamento della Corte
La Corte comprende un numero di giudici pari a quello degli Stati membri
del Consiglio d'Europa . Indipendenti dagli Stati che li hanno designati,
i giudici vengono eletti dall'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa
e rimangono in carica per un periodo di sei anni. Nello svolgimento del
loro compito sono assistiti da referendari, giuristi che lavorano presso
la cancelleria della Corte.
La Corte è attualmente divisa in quattro Sezioni. In ogni Sezione
operano Comitati composti da tre giudici competenti a decidere all'unanimità
l'irricevibilità o la cancellazione dal ruolo di un ricorso quando
la decisione può essere adottata senza ulteriori accertamenti (art.
28 della Convenzione).
Nell'ambito di ogni Sezione siedono a rotazione Camere composte da
sette membri. Di ciascuna formazione camerale fanno parte di diritto il
Presidente della Sezione e il giudice eletto per lo Stato interessato,
anche nel caso in cui quest'ultimo sieda normalmente in un'altra Sezione.
Le Camere si pronunciano sulla ricevibilità e sul merito dei ricorsi,
qualora non vi sia stata una decisione dei Comitati.
Il Protocollo n. 11 prevede una formazione della Corte, denominata
Grande Camera, competente a decidere i ricorsi, ad essa devoluti dalle
Camere, che sollevano particolari questioni relative all'interpretazione
della Convenzione o dei protocolli, a riesaminare ricorsi già decisi
dalle Camere e a fornire pareri consultivi su richiesta del Comitato dei
Ministri del Consiglio d'Europa.
3) La procedura davanti alla nuova Corte
a)Caratteri generali
La procedura davanti alla nuova Corte riprende gli elementi fondamentali
delle procedure che si svolgevano davanti alla Commissione e alla vecchia
Corte. Le novità principali riguardano la possibilità di
accesso diretto del ricorrente individuale (senza, come avveniva precedentemente,
che lo Stato interessato debba aver espressamente riconosciuto il diritto
al ricorso individuale), la pubblicità della procedura nella fase
della ricevibilità (che era, invece, riservata davanti alla Commissione),
la possibilità di riesame delle decisioni delle Camere da parte
della Grande Camera e l’unicità dell’organo decisorio (nel sistema
precedentemente vigente la funzione decisoria era esercitata alternativamente
dalla Corte o dal Comitato dei Ministri).
b)La legittimazione ad agire
I ricorsi davanti alla Corte possono essere introdotti dagli Stati
(ricorso interstatuale, art. 33 della Convenzione), da persone fisiche,
da organizzazioni non governative o da gruppi di privati (ricorso individuale,
art. 34 della Convenzione) che sostengono di essere vittime di una violazione
dei diritti riconosciuti dalla Convenzione da parte degli Stati. Sono esclusi,
pertanto, ricorsi nell’interesse di terzi o nell’interesse generale. Non
si può, ad esempio, invocare astrattamente che le disposizioni di
una legge nazionale sono contrarie alla Convenzione.
c) La rappresentanza
Il ricorso, da presentare secondo le indicazioni previste da un apposito
modulo fornito dalla cancelleria della Corte, può essere inizialmente
introdotto senza la rappresentanza di un legale.
Sia il ricorso che le copie dei documenti allegate vanno prodotti in
carta semplice, senza necessità di bolli, né di autentiche.
Successivamente alla comunicazione del ricorso al Governo il Presidente
della Corte può esigere che il ricorrente individuale venga rappresentato
(art. 36, comma 2 del Regolamento interno della Corte, di seguito "il Regolamento").
La rappresentanza è, inoltre, necessaria alle udienze pubbliche
(art. 36, comma 3 del Regolamento).
Secondo il disposto dell'art. 36, comma 4 del Regolamento il rappresentante
deve essere un legale abilitato all'esercizio della professione in uno
qualsiasi degli Stati parti alla Convenzione ed essere ivi residente. Alternativamente
può essere una persona all'uopo autorizzata dal Presidente della
Camera.
In casi eccezionali il Presidente della Camera può autorizzare
il ricorrente ad assumere personalmente la propria difesa, se necessario
con l'assistenza di un legale o di altra persona autorizzata.
Un'ulteriore condizione per l'esercizio del patrocinio davanti alla
Corte è la conoscenza sufficiente di una delle due lingue ufficiali
della Corte, il francese e l'inglese. Solo in casi eccezionali il Presidente
della Camera può autorizzare l'utilizzazione di una lingua non ufficiale.
d) Il gratuito patrocinio
Il Presidente della Camera può, sia d'ufficio che su richiesta
del ricorrente, concedere il gratuito patrocinio per la fase successiva
al deposito delle osservazioni del Governo sulla ricevibilità del
ricorso. In altre parole il gratuito patrocinio viene concesso solo laddove
la procedura si svolga in contraddittorio con lo Stato interessato. Il
gratuito patrocinio viene concesso qualora sia ritenuto necessario al corretto
svolgimento della procedura davanti alla Camera e nel caso in cui il ricorrente
non disponga delle risorse economiche sufficienti ad affrontare in tutto
o in parte i costi della procedura.
e) La ricevibilità
Le statistiche relative all’attività della nuova Corte rivelano
che la maggior parte dei ricorsi presentati non superano la fase della
ricevibilità, come già avveniva per i ricorsi davanti alla
Commissione . Si tratta di una fase fondamentale, spesso sottovalutata
dai ricorrenti, nella quale non solo viene valutata l’esistenza di quelli
che in diritto interno vengono definiti come presupposti processuali o
condizioni all’azione, ma viene anche apprezzata prima facie l’esistenza
di una violazione . Il numero relativamente alto di ricorsi che non superano
la fase della ricevibilità invita a riflettere sulla necessità
che il sistema convenzionale venga meglio conosciuto sia dagli avvocati
che dal grande pubblico.
I ricorsi vengono registrati dalla cancelleria dopo un eventuale scambio
di corrispondenza con la parte ricorrente e attribuiti alle Sezioni dal
Presidente della Corte. Il Presidente della Sezione provvede a sua volta
a nominare il giudice relatore del caso. Il giudice relatore, dopo un esame
preliminare del ricorso, può chiedere alle parti di fornire tutte
le informazioni relative ai fatti oggetto del ricorso e i documenti necessari
al suo esame. Decide, inoltre, se il ricorso deve essere esaminato da un
Comitato o da una Camera, fermo restando che il Presidente di Sezione può
decidere che il caso venga comunque assegnato ad un Camera.
Qualora il caso venga assegnato ad un Comitato, questo decide all'unanimità
sull'irricevibilità o la cancellazione dal ruolo del ricorso, senza
che venga instaurato un contradditorio con il governo dello Stato messo
in causa. Se non vi è l'unanimità, il ricorso viene trasmesso
alla Sezione affinchè venga esaminato da una Camera. I casi decisi
dal Comitato sono generalmente quelli per i quali esiste una giurisprudenza
costante ben consolidata. Laddove sussistano dubbi il caso viene esaminato
da una Camera.
La Camera decide la ricevibilità dei ricorsi e, per i ricorsi
dichiarati ricevibili, il merito. L'irricevibilità di un ricorso
può essere dichiarata dalla Camera con o senza contraddittorio.
Nella prima ipotesi il caso viene comunicato al Governo interessato, che
viene invitato a produrre osservazioni per iscritto. La Camera può,
tuttavia, in ogni fase della procedura decidere l'irricevibilità
di un ricorso (art. 35, comma 4 della Convenzione).
Può anche devolvere l’esame di un caso alla Grande Camera, qualora
il ricorso sollevi delle questioni importanti relative all'interpretazione
della Convenzione o nel caso in cui la decisione della Camera possa essere
in contrasto con una decisione precedente della Corte. Le parti possono,
tuttavia, opporsi a tale devoluzione.
La prima fase della procedura si svolge generalmente in forma scritta,
anche se la Camera può decidere, su richiesta delle parti o d'ufficio,
di tenere un'udienza. In quest'ultimo caso le parti sono invitate a pronunciarsi
anche sulle questioni relative al merito del ricorso.
La Camera dispone di ampia libertà in materia di mezzi istruttori.
Può, d'ufficio o su istanza di parte, richiedere la produzione di
prove scritte, escutere testimoni o esperti, decidere che uno o più
giudici conducano un'inchiesta o che facciano un sopralluogo. Può
nominare, inoltre, esperti indipendenti esterni alla Corte che aiutino
i giudici nell'assolvimento dei compiti istruttori.
Le decisioni sulla ricevibilità del ricorso devono essere motivate
e rese pubbliche. Sono, salvo eccezioni, separate dalle decisioni sul merito.
f) Le condizioni di ricevibilità
Le condizioni di ricevibilità del ricorso sono rimaste immutate.
Esse includono l'introduzione del ricorso entro il termine perentorio di
sei mesi dalla decisione interna definitiva, il previo esaurimento delle
vie di ricorso interne, la non manifesta infondatezza del ricorso, la compatibilità
ratione materiae, la compatibilità ratione personae, il carattere
non abusivo del ricorso, la non identità del ricorso con altro già
deciso dalla Corte oppure sottoposto ad altra istanza internazionale esercente
funzioni giudiziarie o di inchiesta, il carattere non anonimo del ricorso.
Vista l’alta percentuale di decisioni d’irricevibilità adottate
dalla Corte, come sopra precisato, è evidente che la comprensione
delle suddette condizioni e la conoscenza della giurisprudenza ivi relativa
risultano fondamentali ai fini dell’esito positivo di un ricorso.
g) Il merito
Una volta dichiarata la ricevibilità del ricorso la Camera può
invitare le parti a produrre mezzi di prova supplementari ed osservazioni
scritte. Qualora non sia stata tenuta alcuna udienza nella fase della ricevibilità,
la Camera può fissarne una per la discussione del merito.
La domanda di equa soddisfazione deve essere fatta contestualmente
alla produzione delle osservazioni scritte relative al merito o, in mancanza
di tali osservazioni, entro due mesi dalla decisione di ricevibilità.
L’equa soddisfazione costituisce la riparazione del danno materiale e morale
derivante dalla violazione della Convenzione ed include le spese di procedura.
Il ricorrente deve formulare la domanda di equa soddisfazione in maniera
dettagliata, fornendo giustificativi a supporto della stessa. In mancanza
la Camera può respingere in tutto o in parte la domanda (art. 60
del Regolamento).
Durante la procedura relativa al merito possono essere condotte delle
trattative per un componimento amichevole del caso. Tali trattative hanno
carattere riservato. In caso di successo il ricorso viene cancellato dal
ruolo.
h) Le sentenze
Le decisioni delle Camere sono prese a maggioranza e devono essere motivate.
Ogni giudice ha il diritto di esprimere un'opinione separata (concordante
o dissenziente) da allegare al testo della sentenza.
Le decisioni d'irricevibilità sono definitive.
Con le sentenze sul merito che accertano l'esistenza di una violazione
la Corte decide sulla domanda di equa soddisfazione e sulle spese del giudizio.
L’equa soddisfazione viene accordata a discrezione della Corte solo se
il diritto interno dello Stato in causa non permette che in modo imperfetto
di rimuovere le conseguenze della violazione della Convenzione (art. 41
della Convenzione).
Entro il termine di tre mesi dalla data della pronuncia della sentenza
ognuna delle parti può chiedere che il caso venga devoluto alla
Grande Camera se solleva un problema importante relativamente all'interpretazione
o all'applicazione della Convenzione o dei Protocolli. Tale istanza viene
esaminata da una formazione di cinque giudici della Grande Camera.
La sentenza della Camera diviene definitiva una volta trascorso il
termine di tre mesi dalla pronuncia senza che le parti abbiano fatto istanza
di riesame, se le parti dichiarano espressamente di rinunciare al rinvio
davanti alla Grande Camera o se la formazione di cinque giudici ha respinto
l'istanza di riesame.
In caso di accoglimento dell'istanza, la Grande Camera decide a maggioranza.
La sentenza ha carattere definitivo.
Tutte le sentenze definitive sono vincolanti per gli Stati interessati.
i) L'esecuzione
Il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa è responsabile
del controllo dell'esecuzione delle sentenze. Verifica, in primo luogo,
che lo Stato condannato abbia versato al ricorrente l’indennizzo corrispondente
all’equa soddisfazione attribuita dalla Corte. Ha, inoltre, il compito
di verificare se gli Stati hanno adottato le misure necessarie all'adempimento
delle obbligazioni generali o specifiche derivate dalle sentenze della
Corte.
4) Conclusione sotto forma di invito
Un sistema di giustizia supranazionale come quello stabilito dalla Convenzione
europea dei Diritti dell’Uomo permette ai soggetti degli ordinamenti nazionali
che si ritengono vittime di una violazione dei loro diritti fondamentali
da parte degli Stati di ottenere riparazione dopo che tutte le vie di ricorso
interne sono state impiegate senza successo. In questo senso il ricorso
davanti alla Corte costituisce uno strumento prezioso che ogni avvocato
dovrebbe conoscere e saper utilizzare. L’operatore nazionale non deve,
tuttavia, dimenticare che lo scopo principale del sistema convenzionale
è che ai diritti e alle garanzie da esso previsti venga data piena
attuazione nell’ordinamento interno. E’ in tale contesto che la Convenzione
va ordinariamente invocata ed applicata. Il ricorso alla Corte rappresenta
il rimedio estremo per le situazioni in cui lo Stato si è sottratto
al suo ruolo di garante del rispetto delle disposizioni della Convenzione.
Da queste considerazioni deriva l’invito all’approfondimento della conoscenza
della Convenzione e della giurisprudenza sviluppata da quasi cinquant’anni
di attività degli organi preposti al suo controllo affinché
le disposizioni convenzionali diventino uno strumento ordinario da utilizzare
innanzi tutto davanti al giudice nazionale.
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