UN NUOVO MODELLO DI GIUSTIZIA SOVRANAZIONALE

La nuova procedura dei ricorsi davanti la Corte Europea dei diritti dell’uomo

di Alessia Sonaglioni
 

1) Un sistema originale

La Convenzione europea dei diritti dell'uomo (di seguito "la Convenzione") rappresenta il  sistema più evoluto di protezione internazionale dei diritti dell'uomo. Elaborata nell'ambito del Consiglio d'Europa nel 1950 ed entrata in vigore nel 1953 , essa prevede un catalogo di diritti fondamentali successivamente ampliato da una serie di protocolli aggiuntivi . E’ uno strumento poco conosciuto  e raramente utilizzato dagli operatori del diritto italiani, malgrado la diretta applicabilità nell’ordinamento interno delle sue disposizioni e la possibilità di ricorso individuale davanti agli organi della Convenzione aperta ai soggetti dell’ordinamento italiano fin dal 1973. 
Il presente scritto ha come scopo principale quello di fornire gli elementi di base necessari alla comprensione del sistema di controllo istituito dalla Convenzione, con particolare riferimento al ricorso individuale. Verrà esaminata, nelle sue grandi linee, la procedura davanti alla nuova Corte europea dei Diritti dell’Uomo (di seguito “la Corte”), della quale verrano messi in risalto gli aspetti che più possono interessare gli avvocati.
L’originalità del sistema previsto dalla Convenzione risiede principalmente nella facoltà per i singoli individui di adire un organo di controllo avente natura supranazionale, indipendente dagli Stati parti alla Convenzione, dal quale possono ottenere la condanna dello Stato che abbia violato uno dei diritti fondamentali previsti dalle disposizioni convenzionali. Nella versione antecedente all'entrata in vigore del Protocollo n.11 , con il quale il sistema è stato riformato, il controllo sull'applicazione della Convenzione da parte degli Stati veniva svolto da tre organi distinti, la Commissione, la Corte e il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa. La Commissione aveva un compito di filtraggio dei ricorsi: ne esaminava la ricevibilità e, qualora l'esame avesse un esito positivo, procedeva al tentativo di composizione amichevole delle parti. In caso di insuccesso di quest'ultimo la Commissione esaminava il ricorso nel merito. La procedura si concludeva con l'adozione di un parere non vincolante. Successivamente all'adozione del rapporto della Commissione il caso veniva alternativamente esaminato dalla Corte, organo di natura giudiziaria o, nella maggior parte dei casi, dal Comitato dei ministri, organo avente di per sé natura politica, ma dotato allo scopo di potere decisorio. Sia le sentenze con le quali la Corte accertava definitivamente l'esistenza di una violazione della Convenzione che le risoluzioni finali del Comitato dei ministri avevano valore vincolante per gli Stati.

2) La nuova Corte europea dei diritti dell'uomo

Con il Protocollo n. 11 il sistema di controllo è stato profondamente rivisto. Scomparsa la Commissione e ridimensionato il ruolo del Comitato dei Ministri, è stata istituita una Corte unica dei diritti dell'uomo  competente a trattare, in unica istanza, tutte le questioni concernenti l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione che le vengono sottoposte per il tramite di ricorsi interstatuali e individuali. La Corte, salvo eccezioni, non è competente a riesaminare il merito di un processo, ma ne valuta lo svolgimento e gli esiti alla luce degli obblighi derivanti dalla Convenzione.
Non si deve dimenticare che il ruolo della Corte nell’applicazione della Convenzione resta del tutto sussidiario rispetto a quello delle autorità nazionali, garanti naturali dell’attuazione dei diritti e delle garanzie previste dal sistema convenzionale, come stabilito dall’articolo 1 della Convenzione . 
La Corte è competente, inoltre, a fornire al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa pareri consultivi su questioni giuridiche relative all'interpretazione della Convenzione. 

Composizione e funzionamento della Corte

La Corte comprende un numero di giudici pari a quello degli Stati membri del Consiglio d'Europa . Indipendenti dagli Stati che li hanno designati, i giudici vengono eletti dall'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa e rimangono in carica per un periodo di sei anni. Nello svolgimento del loro compito sono assistiti da referendari, giuristi che lavorano presso la cancelleria della Corte.
La Corte è attualmente divisa in quattro Sezioni. In ogni Sezione operano Comitati composti da tre giudici competenti a decidere all'unanimità l'irricevibilità o la cancellazione dal ruolo di un ricorso quando la decisione può essere adottata senza ulteriori accertamenti (art. 28 della Convenzione).
Nell'ambito di ogni Sezione siedono a rotazione Camere composte da sette membri. Di ciascuna formazione camerale fanno parte di diritto il Presidente della Sezione e il giudice eletto per lo Stato interessato, anche nel caso in cui quest'ultimo sieda normalmente in un'altra Sezione. Le Camere si pronunciano sulla ricevibilità e sul merito dei ricorsi, qualora non vi sia stata una decisione dei Comitati.
Il Protocollo n. 11 prevede una formazione della Corte, denominata Grande Camera, competente a decidere i ricorsi, ad essa devoluti dalle Camere, che sollevano particolari questioni relative all'interpretazione della Convenzione o dei protocolli, a riesaminare ricorsi già decisi dalle Camere e a fornire pareri consultivi su richiesta del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa.
 
3) La procedura davanti alla nuova Corte

a)Caratteri generali
La procedura davanti alla nuova Corte riprende gli elementi fondamentali delle procedure che si svolgevano davanti alla Commissione e alla vecchia Corte. Le novità principali riguardano la possibilità di accesso diretto del ricorrente individuale (senza, come avveniva precedentemente, che lo Stato interessato debba aver espressamente riconosciuto il diritto al ricorso individuale), la pubblicità della procedura nella fase della ricevibilità (che era, invece, riservata davanti alla Commissione), la possibilità di riesame delle decisioni delle Camere da parte della Grande Camera e l’unicità dell’organo decisorio (nel sistema precedentemente vigente la funzione decisoria era esercitata alternativamente dalla Corte o dal Comitato dei Ministri).

b)La legittimazione ad agire
I ricorsi davanti alla Corte possono essere introdotti dagli Stati (ricorso interstatuale, art. 33 della Convenzione), da persone fisiche, da organizzazioni non governative o da gruppi di privati (ricorso individuale, art. 34 della Convenzione) che sostengono di essere vittime di una violazione dei diritti riconosciuti dalla Convenzione da parte degli Stati. Sono esclusi, pertanto, ricorsi nell’interesse di terzi o nell’interesse generale. Non si può, ad esempio, invocare astrattamente che le disposizioni di una legge nazionale sono contrarie alla Convenzione.

c) La rappresentanza
Il ricorso, da presentare secondo le indicazioni previste da un apposito modulo fornito dalla cancelleria della Corte, può essere inizialmente introdotto senza la rappresentanza di un legale. 
Sia il ricorso che le copie dei documenti allegate vanno prodotti in carta semplice, senza necessità di bolli, né di autentiche.
Successivamente alla comunicazione del ricorso al Governo il Presidente della Corte può esigere che il ricorrente individuale venga rappresentato (art. 36, comma 2 del Regolamento interno della Corte, di seguito "il Regolamento"). La rappresentanza è, inoltre, necessaria alle udienze pubbliche (art. 36, comma 3 del Regolamento).
Secondo il disposto dell'art. 36, comma 4 del Regolamento il rappresentante deve essere un legale abilitato all'esercizio della professione in uno qualsiasi degli Stati parti alla Convenzione ed essere ivi residente. Alternativamente può essere una persona all'uopo autorizzata dal Presidente della Camera.
In casi eccezionali il Presidente della Camera può autorizzare il ricorrente ad assumere personalmente la propria difesa, se necessario con l'assistenza di un legale o di altra persona autorizzata.
Un'ulteriore condizione per l'esercizio del patrocinio davanti alla Corte è la conoscenza sufficiente di una delle due lingue ufficiali della Corte, il francese e l'inglese. Solo in casi eccezionali il Presidente della Camera può autorizzare l'utilizzazione di una lingua non ufficiale.

d) Il gratuito patrocinio
Il Presidente della Camera può, sia d'ufficio che su richiesta del ricorrente, concedere il gratuito patrocinio per la fase successiva al deposito delle osservazioni del Governo sulla ricevibilità del ricorso. In altre parole il gratuito patrocinio viene concesso solo laddove la procedura si svolga in contraddittorio con lo Stato interessato. Il gratuito patrocinio viene concesso qualora sia ritenuto necessario al corretto svolgimento della procedura davanti alla Camera e nel caso in cui il ricorrente non disponga delle risorse economiche sufficienti ad affrontare in tutto o in parte i costi della procedura. 

e) La ricevibilità
Le statistiche relative all’attività della nuova Corte rivelano che la maggior parte dei ricorsi presentati non superano la fase della ricevibilità, come già avveniva per i ricorsi davanti alla Commissione . Si tratta di una fase fondamentale, spesso sottovalutata dai ricorrenti, nella quale non solo viene valutata l’esistenza di quelli che in diritto interno vengono definiti come presupposti processuali o condizioni all’azione, ma viene anche apprezzata prima facie l’esistenza di una violazione . Il numero relativamente alto di ricorsi che non superano la fase della ricevibilità invita a riflettere sulla necessità che il sistema convenzionale venga meglio conosciuto sia dagli avvocati che dal grande pubblico.
I ricorsi vengono registrati dalla cancelleria dopo un eventuale scambio di corrispondenza con la parte ricorrente e attribuiti alle Sezioni dal Presidente della Corte. Il Presidente della Sezione provvede a sua volta a nominare il giudice relatore del caso. Il giudice relatore, dopo un esame preliminare del ricorso, può chiedere alle parti di fornire tutte le informazioni relative ai fatti oggetto del ricorso e i documenti necessari al suo esame. Decide, inoltre, se il ricorso deve essere esaminato da un Comitato o da una Camera, fermo restando che il Presidente di Sezione può decidere che il caso venga comunque assegnato ad un Camera.
Qualora il caso venga assegnato ad un Comitato, questo decide all'unanimità sull'irricevibilità o la cancellazione dal ruolo del ricorso, senza che venga instaurato un contradditorio con il governo dello Stato messo in causa. Se non vi è l'unanimità, il ricorso viene trasmesso alla Sezione affinchè venga esaminato da una Camera. I casi decisi dal Comitato sono generalmente quelli per i quali esiste una giurisprudenza costante ben consolidata. Laddove sussistano dubbi il caso viene esaminato da una Camera.
La Camera decide la ricevibilità dei ricorsi e, per i ricorsi dichiarati ricevibili, il merito. L'irricevibilità di un ricorso può essere dichiarata dalla Camera con o senza contraddittorio. Nella prima ipotesi il caso viene comunicato al Governo interessato, che viene invitato a produrre osservazioni per iscritto. La Camera può, tuttavia, in ogni fase della procedura decidere l'irricevibilità di un ricorso (art. 35, comma 4 della Convenzione).
Può anche devolvere l’esame di un caso alla Grande Camera, qualora il ricorso sollevi delle questioni importanti relative all'interpretazione della Convenzione o nel caso in cui la decisione della Camera possa essere in contrasto con una decisione precedente della Corte. Le parti possono, tuttavia, opporsi a tale devoluzione.
La prima fase della procedura si svolge generalmente in forma scritta, anche se la Camera può decidere, su richiesta delle parti o d'ufficio, di tenere un'udienza. In quest'ultimo caso le parti sono invitate a pronunciarsi anche sulle questioni relative al merito del ricorso.
La Camera dispone di ampia libertà in materia di mezzi istruttori. Può, d'ufficio o su istanza di parte, richiedere la produzione di prove scritte, escutere testimoni o esperti, decidere che uno o più giudici conducano un'inchiesta o che facciano un sopralluogo. Può nominare, inoltre, esperti indipendenti esterni alla Corte che aiutino i giudici nell'assolvimento dei compiti istruttori.
Le decisioni sulla ricevibilità del ricorso devono essere motivate e rese pubbliche. Sono, salvo eccezioni, separate dalle decisioni sul merito.

f) Le condizioni di ricevibilità
Le condizioni di ricevibilità del ricorso sono rimaste immutate. Esse includono l'introduzione del ricorso entro il termine perentorio di sei mesi dalla decisione interna definitiva, il previo esaurimento delle vie di ricorso interne, la non manifesta infondatezza del ricorso, la compatibilità ratione materiae, la compatibilità ratione personae, il carattere non abusivo del ricorso, la non identità del ricorso con altro già deciso dalla Corte oppure sottoposto ad altra istanza internazionale esercente funzioni giudiziarie o di inchiesta, il carattere non anonimo del ricorso. 
Vista l’alta percentuale di decisioni d’irricevibilità adottate dalla Corte, come sopra precisato, è evidente che la comprensione delle suddette condizioni e la conoscenza della giurisprudenza ivi relativa risultano fondamentali ai fini dell’esito positivo di un ricorso. 

g) Il merito
Una volta dichiarata la ricevibilità del ricorso la Camera può invitare le parti a produrre mezzi di prova supplementari ed osservazioni scritte. Qualora non sia stata tenuta alcuna udienza nella fase della ricevibilità, la Camera può fissarne una per la discussione del merito. 
La domanda di equa soddisfazione deve essere fatta contestualmente alla produzione delle osservazioni scritte relative al merito o, in mancanza di tali osservazioni, entro due mesi dalla decisione di ricevibilità. L’equa soddisfazione costituisce la riparazione del danno materiale e morale derivante dalla violazione della Convenzione ed include le spese di procedura. 
Il ricorrente deve formulare la domanda di equa soddisfazione in maniera dettagliata, fornendo giustificativi a supporto della stessa. In mancanza la Camera può respingere in tutto o in parte la domanda (art. 60 del Regolamento).
Durante la procedura relativa al merito possono essere condotte delle trattative per un componimento amichevole del caso. Tali trattative hanno carattere riservato. In caso di successo il ricorso viene cancellato dal ruolo.

h) Le sentenze

Le decisioni delle Camere sono prese a maggioranza e devono essere motivate. Ogni giudice ha il diritto di esprimere un'opinione separata (concordante o dissenziente) da allegare al testo della sentenza.
Le decisioni d'irricevibilità sono definitive.
Con le sentenze sul merito che accertano l'esistenza di una violazione la Corte decide sulla domanda di equa soddisfazione e sulle spese del giudizio. L’equa soddisfazione viene accordata a discrezione della Corte solo se il diritto interno dello Stato in causa non permette che in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze della violazione della Convenzione (art. 41 della Convenzione).
Entro il termine di tre mesi dalla data della pronuncia della sentenza ognuna delle parti può chiedere che il caso venga devoluto alla Grande Camera se solleva un problema importante relativamente all'interpretazione o all'applicazione della Convenzione o dei Protocolli. Tale istanza viene esaminata da una formazione di cinque giudici della Grande Camera.
La sentenza della Camera diviene definitiva una volta trascorso il termine di tre mesi dalla pronuncia senza che le parti abbiano fatto istanza di riesame, se le parti dichiarano espressamente di rinunciare al rinvio davanti alla Grande Camera o se la formazione di cinque giudici ha respinto l'istanza di riesame.
In caso di accoglimento dell'istanza, la Grande Camera decide a maggioranza. La sentenza ha carattere definitivo.
Tutte le sentenze definitive sono vincolanti per gli Stati interessati.

i) L'esecuzione
Il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa è responsabile del controllo dell'esecuzione delle sentenze. Verifica, in primo luogo, che lo Stato condannato abbia versato al ricorrente l’indennizzo corrispondente all’equa soddisfazione attribuita dalla Corte. Ha, inoltre, il compito di verificare se gli Stati hanno adottato le misure necessarie all'adempimento delle obbligazioni generali o specifiche derivate dalle sentenze della Corte. 

4) Conclusione sotto forma di invito

Un sistema di giustizia supranazionale come quello stabilito dalla Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo permette ai soggetti degli ordinamenti nazionali che si ritengono vittime di una violazione dei loro diritti fondamentali da parte degli Stati di ottenere riparazione dopo che tutte le vie di ricorso interne sono state impiegate senza successo. In questo senso il ricorso davanti alla Corte costituisce uno strumento prezioso che ogni avvocato dovrebbe conoscere e saper utilizzare. L’operatore nazionale non deve, tuttavia, dimenticare che lo scopo principale del sistema convenzionale è che ai diritti e alle garanzie da esso previsti venga data piena attuazione nell’ordinamento interno. E’ in tale contesto che la Convenzione va ordinariamente invocata ed applicata. Il ricorso alla Corte rappresenta il rimedio estremo per le situazioni in cui lo Stato si è sottratto al suo ruolo di garante del rispetto delle disposizioni della Convenzione. Da queste considerazioni deriva l’invito all’approfondimento della conoscenza della Convenzione e della giurisprudenza sviluppata da quasi cinquant’anni di attività degli organi preposti al suo controllo affinché le disposizioni convenzionali diventino uno strumento ordinario da utilizzare innanzi tutto davanti al giudice nazionale.